工業(yè)用地對于寸土寸金的超大城市而言，看似平常卻至關重要。

　　制造業(yè)的發(fā)展離不開土地要素保障。2024年廣州超額完成工業(yè)用地實物儲備2646.26公頃，保障了百靈（華南）生物醫(yī)藥總部基地、中船黃埔文沖高端海洋裝備研發(fā)制造基地等123個工業(yè)項目進駐建設。土地利用結(jié)構(gòu)的需求變化，折射出廣州堅持制造業(yè)立市的決心。

　　近日，廣州市規(guī)劃和自然資源局出臺《加強規(guī)劃資源要素保障支撐廣州“制造業(yè)立市”的指導意見》（下稱《指導意見》），首次劃設“工業(yè)集聚區(qū)”，前瞻謀劃18個“科創(chuàng)集聚區(qū)”，形成三級產(chǎn)業(yè)空間布局體系，以前瞻性土地資源配置，支撐構(gòu)建“12218”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

　　以“像保護耕地一樣保護工業(yè)用地”為價值導向的新政，對廣州的用地格局有何深遠影響？規(guī)劃資源要素又怎樣為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力保駕護航？啃下工業(yè)用地這塊“硬骨頭”的背后，廣州正在為超大城市探索經(jīng)驗。

　　規(guī)劃要素：在產(chǎn)業(yè)空間中設定“引導線”

　　國家賦予廣州“全國先進制造業(yè)基地”功能定位。早在2020年，廣州就在全省率先劃定了621平方公里的工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊線，穩(wěn)固制造業(yè)發(fā)展的基本盤。

　　為提升區(qū)塊“濃度”、保證工業(yè)主導功能，本次《指導意見》要求，各區(qū)納入?yún)^(qū)塊的規(guī)劃工業(yè)用地面積占轄區(qū)規(guī)劃工業(yè)用地面積比例，原則上不少于80%，單個工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊內(nèi)工業(yè)用地比例由55%提高至65%，以更好發(fā)揮工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊對工業(yè)用地管控作用。

　　同時，《指導意見》進一步提出構(gòu)建“工業(yè)集聚區(qū)—工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊—工業(yè)用地”的產(chǎn)業(yè)空間布局體系。

　　如果說，工業(yè)用地是工業(yè)項目建設、生產(chǎn)的“生命線”；工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊是為促進工業(yè)用地集聚、保障全市工業(yè)用地規(guī)模底線而劃定的“管控線”；本次“工業(yè)集聚區(qū)”則是在工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊基礎上謀劃的產(chǎn)業(yè)空間布局和產(chǎn)業(yè)集群的“引導線”。三者構(gòu)成了梯度協(xié)同的體系。

　　一方面，整合工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊布局，工業(yè)集聚區(qū)內(nèi)工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的規(guī)模不低于轄區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊總規(guī)模的70%；另一方面，引導產(chǎn)業(yè)集聚，單個工業(yè)集聚區(qū)聚焦3—5個產(chǎn)業(yè)方向，全面覆蓋全市15個戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集群和6個未來產(chǎn)業(yè)。

　　根據(jù)《指導意見》，未來廣州的新增工業(yè)項目原則上安排在工業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊內(nèi)，且符合工業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的主導產(chǎn)業(yè)方向，引導新增工業(yè)項目集聚選址。

　　之所以為工業(yè)集聚區(qū)劃定主導產(chǎn)業(yè)，則是為了支撐產(chǎn)業(yè)精準招商和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

　　當前，廣州大部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不清晰，園區(qū)間同質(zhì)化競爭比較突出，園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)導入缺乏關聯(lián)性、上下游配套不完善。為了進一步促進全市產(chǎn)業(yè)空間集聚和特色化發(fā)展，統(tǒng)籌考慮各區(qū)現(xiàn)有發(fā)展基礎和特色優(yōu)勢，《指導意見》提出了工業(yè)集聚區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)。

　　未來，工業(yè)集聚區(qū)在規(guī)劃建設時，可以更有針對性地做好主導產(chǎn)業(yè)所需的生產(chǎn)服務配套設施，吸引相關企業(yè)向這個片區(qū)集聚，享受規(guī)模經(jīng)濟帶來的運營成本下降、生產(chǎn)要素共享等便利，提升競爭力。

　　比如，作為相對成熟的工業(yè)集聚區(qū)，花都汽車城是廣州汽車產(chǎn)業(yè)板塊的重要組成部分，也是全市首個工業(yè)總產(chǎn)值超千億元的制造業(yè)基地?；谄洚a(chǎn)業(yè)基礎，結(jié)合上位規(guī)劃要求，花都汽車城明確主導產(chǎn)業(yè)為智能網(wǎng)聯(lián)與新能源汽車、智能裝備與機器人、智能建造與工業(yè)化建筑。

　　布局未來：“36＋18”方案兼顧集聚與留白

　　對應“工業(yè)集聚區(qū)”聚實體，“科創(chuàng)集聚區(qū)”重在引科創(chuàng)，即筑優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)載體之“巢”引科創(chuàng)龍頭企業(yè)之“鳳”。未來，“科創(chuàng)集聚區(qū)”將主要面向科技型產(chǎn)業(yè)集群，重點用于科創(chuàng)龍頭企業(yè)總部和研發(fā)中心選址落戶。

　　當前，廣州市規(guī)劃資源部門聚焦活力創(chuàng)新軸、珠江高質(zhì)量發(fā)展帶、城市核心區(qū)、增長極等城市戰(zhàn)略發(fā)展地區(qū)，錨定景觀資源好、交通便利、產(chǎn)業(yè)集聚及周邊生活配套成熟等條件良好的區(qū)域，劃定了18處科創(chuàng)集聚區(qū)。

　　科創(chuàng)集聚區(qū)具有景觀環(huán)境優(yōu)越、發(fā)展基礎條件良好等特征。

　　例如，南沙區(qū)慶盛樞紐地塊45分鐘直達深港，面朝獅子洋交匯口，可以千畝產(chǎn)業(yè)空間和江海生態(tài)為基底，聯(lián)動港科大科創(chuàng)資源，打造“最具港味的園區(qū)”；

　　白云區(qū)黃金圍地塊地處流溪河、珠江西航道、西南涌交匯處，用地面積4.26平方公里，規(guī)劃將打造數(shù)字經(jīng)濟主導的大灣區(qū)未來科創(chuàng)島，塑造“江河環(huán)繞的園區(qū)”。

　　無論是科創(chuàng)集聚區(qū)還是工業(yè)集聚區(qū)，都含有保障實體經(jīng)濟發(fā)展、土地節(jié)約集約利用的意涵。放眼全國先進地區(qū)，要實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，均要在產(chǎn)業(yè)空間載體上做文章。

　　“上海2035”總體規(guī)劃提出建立“產(chǎn)業(yè)基地—產(chǎn)業(yè)社區(qū)—零星工業(yè)用地”空間布局體系，產(chǎn)業(yè)基地以制造業(yè)功能為主，產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)規(guī)劃工業(yè)用地面積占比不低于70%；產(chǎn)業(yè)社區(qū)加強產(chǎn)城融合、功能復合，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地面積占比不低于50%。產(chǎn)業(yè)用地向產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)社區(qū)集聚，新增產(chǎn)業(yè)項目原則上布局在產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)。

　　深圳則是在近年來陸續(xù)在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)區(qū)塊線等方面開展系列探索，整體上形成了“產(chǎn)業(yè)園區(qū)—工業(yè)區(qū)塊線—工業(yè)用地”空間布局體系?！渡钲谑袘?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃(2024—2035年)》提出，整合優(yōu)化“20+20”先進制造業(yè)園區(qū)和科技創(chuàng)新集聚區(qū)，按照“錯位協(xié)同發(fā)展”的原則確定主導產(chǎn)業(yè)。

　　此外，東莞松山湖、上海練秋湖等依山傍水的總部基地“筑巢引鳳”，無不為生產(chǎn)性服務業(yè)的活躍、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的興起釋放了空間。

　　對標他山之石、基于廣州實際，《指導意見》按照“總量要增、質(zhì)量要高、存量要挖、濃度要純”的原則，初步劃定了廣州36個“工業(yè)集聚區(qū)”＋18個“科創(chuàng)集聚區(qū)”。此舉既可打造更加成片連片、主題鮮明的集聚區(qū)，又能加強產(chǎn)業(yè)用地儲備和戰(zhàn)略留白，為可持續(xù)發(fā)展留足空間。

　　夯實支撐：全方位賦能企業(yè)提質(zhì)增效

　　“對城市工業(yè)用地的規(guī)劃控制，不僅應當依據(jù)其現(xiàn)狀屬性進行靜態(tài)的占比控制，”沈陽建筑大學建筑與規(guī)劃學院教授姚宏韜團隊在研究城市建設用地中工業(yè)用地占比控制的問題時提到，“還應在歷史演變的視角下，科學分析其歷史、地理和職能等因素影響，有針對性地制定動態(tài)化工業(yè)用地占比規(guī)劃控制方案，促進城市科學、可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

　　《指導意見》敏銳把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展演變對新業(yè)態(tài)、新空間的需求變化，滿足企業(yè)立體復合式空間需求。

　　一方面，提出政府以單個或多個工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊為單元，主動統(tǒng)籌將工業(yè)用地容積率提升至2.0—4.0，企業(yè)可直接按提升后的容積率實施改擴建，為企業(yè)增資擴產(chǎn)“開綠燈”。另一方面，支持產(chǎn)研服融合，鼓勵工業(yè)、商業(yè)、研發(fā)、辦公等功能混合立體開發(fā)建設“工業(yè)綜合體”，同時工業(yè)用途占比應達到50％，保障實體制造空間。

　　不同規(guī)模、類型的項目對地塊規(guī)模、形狀等需求各異，而規(guī)劃地塊往往難以精準適配，調(diào)整規(guī)劃增加企業(yè)的時間和經(jīng)濟成本。為此，《指導意見》創(chuàng)新提出統(tǒng)籌建立工業(yè)用地路網(wǎng)“剛性骨架+彈性脈絡”分級管控體系，允許結(jié)合項目實際需求增減、調(diào)整彈性管控道路，便捷招商引資。

　　針對企業(yè)完善園區(qū)配套的訴求，《指導意見》也給出了“硬招”：要求適度超前規(guī)劃布局工業(yè)集聚區(qū)范圍內(nèi)供電、供水、燃氣等市政設施，尤其對企業(yè)生產(chǎn)影響較大、目前仍存在缺口的供電設施要優(yōu)先建設；改變以往單地塊分別配建模式，支持多宗相鄰產(chǎn)業(yè)用地集中設置配套設施和綠地，鼓勵資源共享降低企業(yè)建設成本，提升用地效率和設施品質(zhì)。

　　同時，進一步強化對工業(yè)用地用途的保障?，F(xiàn)實中，較多存量工業(yè)企業(yè)有增資擴產(chǎn)需求，但規(guī)劃存在用地性質(zhì)調(diào)整且近中期規(guī)劃暫不實施，導致企業(yè)無法按原批復實施建設的情況，《指導意見》通過保障有效批復，支持企業(yè)繼續(xù)做大做強。

　　《指導意見》還提出，嚴格工業(yè)用地建筑設計及規(guī)劃核實監(jiān)管，嚴格工業(yè)用地用房分割，提出工業(yè)用房確需分割的，應以區(qū)政府對土地出讓后新引進制造業(yè)項目的評審認可為基礎，并由區(qū)政府牽頭審核商品廠房分割方案和銷售對象資格，確保工業(yè)建筑真正用于工業(yè)功能。

　　既要守好工業(yè)用地的“紅線”，又要筑牢侵蝕產(chǎn)業(yè)載體的“防線”，還要留白產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“天線”——廣州多措并舉、梯次配合，持續(xù)強化全國先進制造業(yè)基地、國際科技創(chuàng)新中心重要承載地等城市功能，通過謀劃好的空間載體，支撐培育形成新質(zhì)生產(chǎn)力新動能。

　　（記者 李鵬程 通訊員 穗規(guī)資宣）